APP lo que LAC puede Aprender de Canadá Por Gabriel A. Nagy

Por Gabriel A. Nagy

En los próximos años, el crecimiento sostenible en las principales ciudades de Latinoamérica y el Caribe (LAC, requerirá de cuantiosas inversiones en compra de suelo de protección y en infraestructura para mitigar riesgos ambientales y manejar las dinámicas urbanas tales como transporte, movilidad y seguridad. Recursos adicionales se requerirán para manejar los desechos líquidos y sólidos; para invertir en espacio público, servicios comunales, vivienda y servicios básicos; y en operaciones estratégicas de rehabilitación, consolidación, conservación, mejoramiento y expansión de usos de suelo urbano.   

 

En un escenario con alto crecimiento de la población mundial y un acelerado proceso de urbanización las necesidades de capital para invertir en infraestructura se espera que crezca significativamente en los años por venir. En un reciente documento[1] , el Service Work Global (SWG) en colaboración con el Consejo Canadiense de Asociaciones Publico Privadas (APP o PPP o P3 por su siglas en ingles), cita un estudio de Instituto Global de Mckinsey[2], donde se estima que en los próximos diecisiete años el mundo requerirá  más de US$57 trillones en infraestructura para mejorar el acceso y la calidad de la infraestructura y servicios básicos.

Actualmente las autoridades nacionales y locales atraviesan serios recortes fiscales para poder atender las necesidades en infraestructura y servicios básicos. En este artículo sugiero la necesidad de que se adopte un marco regulatorio que impulse las APP de una parte y se realicen arreglos institucionales más efectivos, flexibles y eficientes de otra, donde se facilite: 1) la inversión de capital (público o privado) en proyectos sostenibles (generadores de ingresos) y se identifiquen recursos de financiamiento: participación, préstamos o garantías; y 2) donde se transfieran claramente los riesgos del proyecto a aquel socio que lo pueda manejar con el mejor costo beneficio.

El modelo de las APP facilita el capital y la gestión necesaria para proveer y manejar eficientemente esto bienes y servicios en circunstancias en que los gobiernos no tienen los recursos para hacerlo. Desde la crisis financiera  global a la fecha , el mercado canadiense para las APP ha sido un modelo exitoso de desarrollo con más de 200 proyectos ejecutados y entregados, y que representan más de C$70 billones de capital invertidos en proyectos de infraestructura de acuerdo al Dr. Mark Hellowell, de la Universidad de Edinburgh y autor del reporte. A hoy el número de proyectos es de 222 y el monto de las inversiones es de C$72 billones.

En Australia y el Reino Unido las APP se vienen utilizando desde hace veinte años como el modelo regular para la contratación de proyectos de infraestructura. Pero es Canadá donde se tiene un mercado más estable, eficiente y sostenible de proyectos.

“Al centro del modelo APP está el principio de que el riesgo asociado a la provisión de la infraestructura, debe transferirse al socio [privado] que está en mejor capacidad de mitigarlo y manejarlo”, señala el Dr Hellowell quien añade, “La alta incertidumbre [riesgos] en proyectos de infraestructura tiene el potencial de genera grandes pérdidas, significativos retrasos y costos adicionales a los socios promotores fundamentalmente al estado.” El socio privado generalmente tiene más capacidad gerencial para identificar, transferir y mitigar estos riesgos y asegurar la viabilidad y la rentabilidad del proyecto.

 

Cuadro 1. Ciclo de Proyecto. Gráfica del Autor

Identificar y transferencia de riesgo al socio privado, como aquellos en azul (diseño, especificaciones técnicas, contratación, financiamiento, construcción, responsabilidad civil, operación, acceso y mantenimiento), en el cuadro del Ciclo de Proyectos, puede incluir las actividades de diseño y construcción del proyecto, financiamiento, mantenimiento, y operación de la infraestructura a través de un cuidadoso contrato a largo plazo (entre cinco y veinticinco años). De toda la gama de posibles asociaciones público-privadas, la que más ventajas trae es aquella que permite al sector privado asumir todos los riesgos de desarrollo del ciclo de vida del proyecto lo que se traduce en una rebaja significativa de los costos de construcción y la reducción de los costos de mantenimiento y provisión de servicios.

El apoyo dado por las autoridades Canadienses al modelo de las APP ha sido clave para sostener un mercado competitivo e inversiones de capital para optimizar la competitividad de las ciudades, mejorar la calidad de vida de sus habitantes, reducir la vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático y manejar responsablemente el medio ambiente. El mercado Canadiense, y por lo tanto el éxito del modelo, se caracteriza por tener una fuente solida de proyectos, reglas de contratación eficientes, una oferta competitiva y un ambiente y regulación flexible y facilitadora.

Es importante que el sector privado sienta que demanda de sus recursos, capacidad y talento va a ser a todos los niveles del estado y que el modelo de las APP se va a aplicar de manera rutinaria y rigurosa para el desarrollo de proyectos  de infraestructura a gran escala. Esto genera confianza  en el mercado financiero de una parte, lo que permitiría apalancar importantes recursos de fuentes privadas que ven al Estado como un socio serio y responsable, que en el caso de Canadá jugó un papel catalizador y permitió apalancar capital privado por hasta seis veces más del presupuesto de C$1.25 billones del Fondo Canadiense para P3 y atender la creciente demanda por infraestructura en el país, según el Dr. Hellowell.

Por el lado de la oferta un marco regulatorio y arreglos institucionales efectivos, flexibles y eficientes han ayudado a estimular más confianza en el mercados de las APP.  Hellowell sostiene que en Canada las “autoridades y reguladores, operadores privados e inversionistas y entidades financieras, todos tiene la seguridad que los instrumentos contractuales contenidos en la legislación que regula las APPs se cumplirán de manera justa y oportuna.” El apoyo y el manejo de las autoridades Canadienses  han permitido profundizar y diversificar el mercado de capital  y a promover una sana competencia entre las entidades financieras  y de crédito redundando en tasas de interés muy por debajo de las tasas de mercado internacional.

Principales Factores de Éxito

No solo están las limitaciones fiscales. El traslado de los riesgos al consorcio privado, le permite al sector público centrarse en las cuestiones de política importantes tales como la consultoría, la sensibilización, pre factibilidad, la gestión de las expectativas, los conflictos de tipo social y ambiental, la regulación, negociación, supervisión y la planificación de proyectos de desarrollo. El papel del sector público se limita a la preparación de estudios de pre-inversión (pre factibilidad y factibilidad), obtener el interés y compromiso de la comunidades que apoyan el proyecto, expedir licencias y permisos y blindar el proyecto de cualquier evento que pueda causar innecesaria retrasos.

Por su parte,  “El socio privado da el mantenimiento a largo plazo de la obra por lo que es importante para él asegure que esta se hizo cumpliendo con los mayores estándares de calidad”, asegura el Dr. Hellowell y añade, “los gobiernos buscan adoptar APP no solo como una manera de aliviar las limitaciones presupuestarias para invertir en proyectos, sino también como una manera de mejorar la calidad de las inversiones y la eficiencia en la entrega de bienes y servicios a la comunidad.”  Para que estas buenas prácticas funciones adecuadamente, Canadá ha demostrado recientemente, que existen tres elementos claves del éxito del modelo APP.

Primero el mercado de las APP debe madurar y estabilizarse.  Madurar implica un crecimiento sostenido. Mientras en el 2009 había nueve proyectos en el proceso de contratación, el número de propuestas paso a veinte en el 2013 (Hellowell, 2015). Un listado de proyectos claros y predecibles permite a inversionistas y operadores invertir a largo plazo, en recursos humanos y de capital. La lista de proyectos ha incorporado a otros actores tales como las regiones, las provincias y los municipios y evolucionado hacia otras necesidades tales como tratamiento de aguas servidas, redes de suministro, redes de transporte público, manejo de desechos sólidos, instalaciones educativas y de salud, y vivienda entre otros.

Un segundo elemento de éxito lo constituye la adopción de un marco regulatorio flexible y eficiente que permita reducir el tiempo y costo de contratación. Una reciente encuesta de KPMG encontró que el tiempo promedio de contratación en Canadá es de dieciséis meses, mientras que en Australia es de diecisiete y en el Reino Unido de treinta y cuatro meses. Por su parte los costos en Canadá son el 0.5%-1.5% del valor de la inversión mientras en el Reino Unido superan  el 5-6% en las ofertas ganadoras.  Para Hellowell ha sido clave el solicitar menos requerimientos de información a los proponentes, mayor disciplina al definir los alcances de la propuesta y un riguroso apego a los tiempos del proyecto (evitando renegociaciones o enmiendas a los contratos).  Acceso a información clara y transparente que permita obtener información del grado y estándares de ejecución y operación esperados permite desarrollar propuestas de mejor calidad y más competitivas.

“Cuando todos estos elementos están en su lugar, los proponentes tiene más certeza [que el mercado], lo que a su vez genera mayor competencia y mejores precios por los bienes y servicios que el estado requiere”, sostiene Hellowell. Si algo desalienta la inversión y el financiamiento es la incertidumbre en los tiempos de aprobación, licencias, evaluación, negociación y contratación. En la práctica estos riesgos los ha asumido el sector privado con la consecuente demora y sobrecosto en los contratos. En el Canadá, la adopción de un marco legal estable ha permitido que los fondos de pensiones hayan incrementado sus inversiones significativamente llegando a los US$1.5 trillones en el 2013, casi dos terceras partes del Producto Interno Bruto (PIB) y a una tasa de crecimiento del 7% en diez años.  Una gran competencia ha surgido entre distintas fuentes de financiamiento bancario y no bancario como la emisión de bonos y otros instrumentos híbridos.

Finalmente, el tercer elemento de éxito ha sido el fuerte apoyo a nivel central, provincial y municipal. También ha sido importante el apoyo del público en general, aceptando que el sector privado tiene un papel que jugar en la prestación de servicios y dotación de infraestructura básica. (Housmann, 2014; Hellowell, 2015). En buena medida la alta aceptación del público (en Canadá el 62% de la población apoya las APP) se debe a que con el tiempo han venido percibiendo los beneficios del modelo, no solo en términos de las mejoras en calidad de los servicio y la infraestructura sino también la posibilidad de que los proyectos bajo la modalidad de APP,  generan más empleo y mayor desarrollo económico (Hellowell, 2015).

The Economist sugiere que países como Estados Unidos y Japón tratan de hacer demasiado. En las economías emergentes, la tentación es aún peor. La mayoría de las veces lo que hacen los gobiernos lo hacen mal o de baja calidad. En lugar de tratar de hacerlo todo, los gobiernos debieran dirigir el desarrollo más estrechamente y de forma más directa adoptando modelos como las APP y permitiendo una mayor participación del sector privado. Muchos países gastan más en subsidios y transferencias a los más pobres que en inversión, perpetuando así las condiciones de pobreza.  En los últimos diez años las APP en Canadá han generado más de medio millón de empleos directos y doscientos cincuenta mil empleos indirectos; $32.2 billones en ingresos, $9.9 billones en ahorros y $7.5 billones en ingresos fiscales. Con estas cifras es difícil decir no al modelo de las APP e insistir en el modelo de desarrollo tradicional. La experiencia canadiense nos ofrece una herramienta innovadora y probada que nos debiera permitir soñar en una región más equitativa, competitiva, sostenible y democrática.



[1] Public-Private Partnership; What the World can Learn from Canada. Escrito por: Service Works Global in consultation with Dr Mark Hellowell of the University of Edinburgh. Editor: The Canadian Council for Public-Private Partnership (CCPPP). February 18th, 2015.

[2] McKinsey Global Institute, Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year, London: McKinsey and Company.